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香港采用了与台北类似的“随袋征收”模式向垃圾“宣战”，成为人口高密度城市破局垃圾围城步伐加速的重要信号。眼观内陆，北上广深等类似的高人口密度发达城市在垃圾问题上表现如何，未来又将何去何从？
来源：中国固废网 作者：丁宁
据悉，香港环境局于十一月十四日向立法会提交《2018年废物处置（都市固体废物收费）（修订）条例草案》（条例草案），建议按「污染者自付」的原则和现时废物收集的方式，实行两种收费模式，分別为「按袋」收费及「按重」收费，落实推行都市固体废物收费。
香港采用了与台北类似的“随袋征收”模式向垃圾“宣战”，成为人口高密度城市破局垃圾围城步伐加速的重要信号。眼观内陆，北上广深等类似的高人口密度发达城市在垃圾问题上表现如何，未来又将何去何从？
E20研究院在对我国主要从城市（包括直辖市、省会城市、计划单列市）进行分析后认为，整体来看经济发展程度越高的城市，其财政承受能力越强，对垃圾处理费“污染者付费”的需求程度越低，征收紧迫性越弱。然而经济发达地区人口集中度高，人口增速明显，生活垃圾产生量巨大，一味依靠政府付费，对于有明确污染者来源的垃圾处理服务来说，不但有悖于“污染者付费”的基本原则，也对于加快推动垃圾分类、垃圾减量化进程有害无益。本次香港垃圾收费立法工作的推进，对我国大陆类似高人口密度城市如北上广深等一线城市的垃圾收费工作起到了一定的示范作用（参考链接：宁波生活垃圾收费机制研究成果发布 固废产业进入3.0时代）。E20研究院固废产业研究中心对此进行了进一步分析判断。
此文信息量较大，请晚高峰时段地铁上的各位乘客看文时扶稳坐好，小心过站。
香港拟推行计量收费，ECO三步推进政策落地
据中国固废网报道，香港环境局已向立法会提交《2018年废物处置（都市固体废物收费）（修订）条例草案》，建议市民以指定垃圾袋扔垃圾并缴纳相关费用。在收费实施的前3年，以每升0.11港元收费。
草案建议，收费将采取“按垃圾袋/指定标签”以及“按重量”两种标准。
前者适用于大部分住宅楼宇、村屋、商铺及机构场所。下列三种情况均需采用按袋收集的方式：
废物由食物环境衍生署或其承办商的垃圾车收集；
废物由私营废物收集商的压缩型垃圾车收集；
自行/由收集废物的员工将废物送往食环署的垃圾收集站弃置时。
指定垃圾袋有9种大小，容量在3升至100升之间。新条例下，按照每升0.11港元的收费标准，若一个三口之家每天使用一个最常用的10—15升指定垃圾袋，每月需缴费33—51港元。大件垃圾如采用上述三种方式弃置，且无法放进指定垃圾袋时，需要贴上指定标签，每件统一收费11港元。为了方便市民购买，指定垃圾袋及大型废物标签可以在约4000个销售点购买，包括超市、便利店、个护产品商店、加油站、邮局、自动贩卖机等。
按重量收费的方式则用于由私营废物收集商使用非压缩型垃圾车所收集的废物，需按重量以“入闸费”形式付费，主要适用于工商业处所弃置的庞大或形状不规则的废物。
特区政府于11月14日向立法会递交条例草案进行首读及二读辩论。政府建议草案通过后，有1年至1年半准备期，立法后则有6个月的适应期，条例最快预计将在2020年底全面正式实施（参考链接：地小人稠，香港推行垃圾按量收费，预计2020年实施）。但值得注意的是，在适应期内，前线执法人员主要对违法案例发出警告，但若存在性质及程度严重的违法行为（如违法者警告后仍屡次违法），仍会采取执法行动。适应期后，执法行动将较为严格：包括定额罚款通知书：每张1500港币；如以传票检控，首次定罪——最高罚款25000港币，并监禁6个月；再次定罪——最高罚款50000港币，并监禁6个月。
对此，香港市民大多表示支持。香港环境局局长黄锦星在答记者问时表示，环境局在过去一段时间已就这项政策及相关的落实安排向市民和业界人士进行了意见征集，包括由可持续发展委员会在2013年进行的广泛的社会参与过程，在收费前进行了充分的民意征集，凝聚了市民的共识。至于落实方面，黄锦星表示，如同其他城市，当要移风易俗、改变大家以至各行各业的行为习惯时是有挑战的。为此，香港政府已梳理相关政策，提出了配套措施以配合收费机制的运行。第一方面是"E for Education"，教育先行；"C for Community support"，即社区支援；然后是"O for Outreaching assistance"，外展协助；简称"ECO"，即环保减废进程。
教育先行
香港从全港、地区以及外展全面开展了宣传教育，提高公众对减废回收和收费安排的认识，并加强社区支援和外展协作。环境保护署会增设外展队，到社区协助减废回收，并向社区回收中心提供恒常化资金，还会推出一系列先导计划，帮助社区加强干净回收，如免费回收家居塑胶、免费收集工商业厨余。另外，特区政府还推出了都市固体废物收费专题网站，载列收费详情。
社区支援
第二方面是社区支援。政府会加大资源，投放于支援社区，推广源头減废。最近的《施政报告》已宣布，香港政府会在下一个财政年度增发约三至四亿元，加强相关减废和回收的支援，亦会在将来落实收费时，把額外数額增大至八至十亿元。這个数目与预计届时收到垃圾收费的总数相近，达到「专款专用」的效果。
外展协助
第三方面是外展协助。在环保署之下设置外展队，落到社区支援相关人士，包括前线清洁（员工）、物业管理公司、屋苑居民团体及地区团体等，提供面对面、更加直接的协助，让他们可以在早期理解如减废回收，落实时可以配合收费安排等。
按袋付费的经典先行者——看看台湾做了哪些？
台北是台湾省的六个“直辖市”之一，也是台湾省的政治、经济、文化、旅游、工业、商业与传播中心，人口密度居台湾第二位。台北地少人多，大量生活垃圾的处理问题曾一度困扰台北市政府。为了从源头上降低垃圾产生量，减轻环境负荷，台北市从20世纪80年代开始，耗时近30年分阶段采取不同措施（如表 1），综合运用法律手段和经济手段，实现了垃圾减量化和资源化的目标。
北市先后颁布了一系列创新政策，在收费标准、收取方式等各方面不断改革，最终成功实现了资源循环零废弃的目标。
“垃圾不落地”政策
为将垃圾分类过程具体化，增强政策的可实施性，提高居民的参与率，1996年台北市政府开始实施“垃圾不落地”政策。每晚7点至10点，后装式垃圾收运车停在居民区的路边收集点，居民必须将垃圾装袋后拿到收集点投入垃圾车。如果居民随便乱投垃圾的行为被发现或被举报，则将被罚款。除此之外，政府还以柔性宣传方式鼓励民众进行自愿性垃圾分类，使得垃圾清运量逐渐降低。
“资源回收四合一”计划
1997年1月1日起，台湾“环保署”结合社区民众、地方清洁队、回收商及回收基金全面实施“资源回收四合一计划”，全面实施资源回收、垃圾减量的工作，并以回馈的方式鼓励全民参与，建立开放的回收清除处理市场。
社区民众：一方面自发成立回收组织，专事垃圾资源回收，获取一定收入；另一方面，更多社区居民都在积极推广家庭垃圾分类回收理念。
回收商：政府鼓励民间企业发展，并向社区民众及清洁队收购资源物质。
地方清洁队：代表政府将资源垃圾与一般垃圾分开收集清运，变卖所得依一定比例回馈参与单位及人员。
回收基金：督导责任业者缴交回收清除处理费，成立基金；运用奖助及补贴机制，推进资源回收处理体系建设；建立有效回收制度，畅通回收处理管道。
1997年3月28日，台湾对《废弃物清理法》进行了修订，明确制造业者和进口商必须缴纳“回收清除处理费”，成立资源回收基金。同年7月，“环保署”先后成立一般废物及容器、废机动车辆、废轮胎、废润滑油、废铅蓄电池、农药废容器、废电子电器物品及废资讯物品资源回收管理基金等8个基金管理委员会，辅导并执行各项公告应回收物品及容器的回收清除处理。
1998年7月，台湾当局将“资源回收管理基金”纳入整个政府预算，接受“立法会”直接监督，并由“环保署”成立资源回收管理基金管理委员会（简称基管会）。基管会主任委员为“环保署长”，委员则由政府机关代表、工商团体代表、学者专家、社会公正人士及民间团体组成。执行秘书及副执行秘书均由“环保署”现职人员担任。资源回收自从业者缴交基金，其中80%为“信托基金”，20%为“非营业基金”。根据规定，制造业者应按当期营业量，输入业应向海关申报进口量，于每期营业税申报缴纳后15日内，依主管机关核定之费率，缴纳回收清除处理费，作为资源回收管理基金。而基金的受益方则是学校、社区、卖场、地方政府清洁队、民间宗教社会福利组织等，他们回收后，或送或卖，进入资源回收清除业者及再生产业业者渠道，这些处理业者经过稽核认证后，就可以向“基管会”回收基金中的“信托基金”依种类数量得到补贴。
“垃圾费随袋征收”政策
除了“资源回收四合一计划”，台北市于2000年采取强制方式实行了“垃圾费随袋征收”政策，变被动的“垃圾处理”为主动的“垃圾管理”，综合运用法律手段和经济手段，实行全民动员，要求民众于垃圾投放前，按照一般垃圾、资源类可回收垃圾、危害垃圾、餐厨垃圾的分类标准对垃圾进行分类，对于分好类的资源回收类垃圾予以免费清运；其他一般垃圾必须使用专用付费垃圾袋装袋后投放到垃圾压缩车中统一收运，并由专人抽样检查。如果不使用专用垃圾袋，清洁队可拒收。如果检查发现没有按照规定分类，会被罚款1200到6000元新台币。偷扔垃圾重罚，举报者可以获得两成罚款作为奖金。这些政策的实施，形成了“多扔垃圾多付费”的垃圾收费机制。专用垃圾袋分多种规格，1公升的为0.42元新台币，3公升的是1.26元新台币，一般是10个起售。《台北市一般废弃物清除处理费征收自治条例》规定，购买及使用假冒垃圾袋罚款达三万元以上；伪造或贩售伪造的专用垃圾袋，处三万元以上、十万元以下罚款，并移送司法机关处理。为保障垃圾费随袋征收的政策成功落实，台北市召集市属各部门通过媒体、海报、宣传折页、街头标语、现场说明会等一切形式进行宣讲，并在实行之初，先行每户免费发放30个，以培养市民的使用习惯。
自2004年1月开始，台北市进一步实施厨房垃圾分类收集。将厨房垃圾分为“养猪厨余”（剩菜剩饭类垃圾）和“堆肥厨余”（未经烹调的菜根菜叶垃圾）两类，分别放入后装垃圾车尾部加挂的红、蓝塑料桶中，并硬性规定若将普通垃圾杂物混入厨房垃圾排放，将被处以1500至6000元新台币罚款。在回收的两类厨房垃圾中，养猪厨余将贩售给养猪户，而堆肥厨余则委托给化肥厂处理。这样的做法不仅使厨房垃圾变废为宝，更降低了后期处理普通生活垃圾的成本。但值得注意的是，随着生活水平的提高，餐厨垃圾的成分越加复杂，且里面包含了洗涤剂、消毒剂、塑料袋等污染物质，如果不经过前端的无害化处理，喂猪会带来卫生防疫方面的隐患。由于餐厨、厨余垃圾的分类监管存在一定难度，我国大陆已明令禁止使用餐厨剩余物喂猪（相关链接：全面禁止餐厨剩余物饲喂生猪，无害化处置才是最终出路）。
在垃圾分类政策明确化、强制化的基础上，垃圾费随袋征收政策得以顺利推行，最初一个月在收集到的垃圾袋中,只有0.06%不是专用袋,一年后平均每日收到的221443个垃圾袋中, 只有24个不是专用袋, 成功率几近100%。
自垃圾分类收集与垃圾费随袋收费政策相互结合后，在完善的奖惩机制配合下，台北市的垃圾清运量变化明显（如图 1），填埋量也从最高每日2501吨，降至59吨，减量97.6%。到2010年，台北市实现了垃圾零填埋的目标。
图 1 台北市垃圾费随袋征收前后垃圾清运量及日人均垃圾清运量变化图（资料来源：台北市政府环境保护局）
图 2 台北市垃圾费随袋征收前后垃圾填埋量变化情形图（数据来源：上海世博会城市生活最佳实践区台北案例馆）
人口高密度城市如何破局：“北上广深”们迎大考
随着我国大陆经济的飞速增长，人民生活水平的日益提高，加之城镇化进程的加速，与香港、台北类似的高人口密度城市在大陆开始涌现，以北上广深四大一线城市为代表的一批典型的大城市迎来了人口的急速增长。而与之相应地，大量的城市生活垃圾对原有的垃圾处理设施产生了严峻的考验，焚烧场超负荷运营，填埋场寿命紧缩乃至垃圾围城的现象开始出现。
图 3 2016年垃圾产生量最大的五个城市垃圾产生及处理情况分析
根据《2017年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报》，2016年我国城市生活垃圾产生量上海居首，北京次之。考虑到常住人口，人均生活垃圾产生量最大的城市为广州，深圳次之。可以看出南方城市生活垃圾的人均产量相对较高，E20研究院认为这可能与不同地域人口饮食习惯不同存在关系。结合当年各城市实际处理能力来看，广州缺口明显，且人均垃圾产生量大，垃圾围城形势最为严峻。本文仅选取人均日均生活垃圾产生量在1公斤左右的四座一线城市：广州、深圳、北京、上海进行分析。
图 4北上广深生活垃圾处理费收支情况一览
整体来看，北上广深人均实际缴费额均未达收费标准，收缴率仍有欠缺。四大城市相较，深圳收缴情况最好，收支短缺最小，这与其“随水征收、间接计量收费”的方式有较大关系；而人均垃圾量和垃圾处理能力短缺情况均居首位的广州收缴情况则不够乐观，虽收费标准最高，但实际收缴率较低，上门征收方式的实施效率值得商榷。另外两大常住人口超过2000万的“超级一线”城市京沪从收缴情况来看几乎未收费，而庞大的人口带来的垃圾处理费支出却遥遥领先，北京虽针对居民端开征了处理费，但近30年前的收费标准与今天的实际处理成本相去甚远，加之上门征收的低收缴率，实收金额可谓杯水车薪。
E20研究院在对我国主要从城市（包括直辖市、省会城市、计划单列市）进行分析后认为，整体来看经济发展程度越高的城市，其财政承受能力越强，对垃圾处理费“污染者付费”的要求程度越低，征收紧迫性越弱。然而经济发达地区人口集中度高，生活垃圾产生量巨大，一味依靠政府付费，对加快推动垃圾分类、垃圾减量化进程有害无益。随着香港垃圾收费立法工作的推进，对我国内陆类似高密度城市的垃圾收费工作起到了一定的示范作用（参考链接：宁波生活垃圾收费机制研究成果发布 固废产业进入3.0时代）。
为此，E20研究院对上述四个城市的收费机制设计、垃圾分类工作推进程度和末端处理设施建设情况进行了分析。垃圾收费工作的推动，需建立在各地相关配套机制齐全的前提下进行，结合长期的宣传、教育基础，不可一味邯郸学步，反而适得其反。
广州
广州作为我国人均垃圾产生量最大的城市，其处理能力和需求矛盾最为明显。因此，垃圾分类和减量工作最为迫在眉睫。同时，作为我国内陆首个实施垃圾收费政策的城市，广州市在垃圾分类和收费方面具有一定典型性。
分类情况
广州市自2010年起开始全面推广垃圾分类工作。2011年出台了全国第一部生活垃圾分类规章制度《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》，再一次走在了全国垃圾分类工作的最前端。自2012年起，市领导班子成员每年进行一次全市动员大会，号召全市居民积极参与垃圾分类。2015年起，广州市开始在社区、街道等进行垃圾分类试点工作，并取得良好效果。目前，广州市调整了垃圾分类工作的管理协调机制，垃圾分类工作已覆盖60%以上人口，在832个社区开展定时定点分类投放，优化了978条收运路线，与1200家餐厨单位签署了征收协议并创建了655个餐厨垃圾收运点，升级改造了91座中小型压缩中转站。另外自2017年起，广州市开始执行机关、企事业单位的强制分类工作，并于9月起开始对垃圾分类进行执法，已于10月起开始处罚，至今已开具40份整改通知。广州市已将垃圾分类效果纳入机关单位的绩效考核范围之中，充分利用绩效考核杠杆带动员工主动、积极、正确进行垃圾分类。广州市高度重视垃圾分类工作的宣传工作，走进学校、单位和家庭进行宣传推广，并于每周六进行专题宣传。广州市还组织了执法者、家政工作人员、导游等一线作业人员进行垃圾分类的相关培训，力求将生活垃圾分类的理念带入居民的生活工作之中。同时开展了“小手拉大手”的宣传活动，将垃圾分类带入中学、小学、幼儿园。
收费情况
广州市早在上世纪五十年代起就已开始以10元/户/月的标准向居民征收清扫保洁费。而垃圾处理费的收取则是从2002年开始实施，收费标准为定额收取居民5元/户/月、单位7.5元/桶。由于垃圾处理有一定的公益事业属性，广州市垃圾处理收费的性质为经营服务型收费。这也使广州市成为了我国第一个实行垃圾处理收费制度的城市。由于实行最早无例可循，收费标准的制定仅考虑居民、单位等的交费承受能力，并未进行成本测算。最初广州市对垃圾处理费采取“收支两条线”的管理方法，由区级相关部门直接上门收取，收到的垃圾处理费用上缴市级财政，用款再由财政二次分配下拨。上门收缴的方式效果差、效率低，导致广州市垃圾处理费实行数年来，收缴率持续走低。后广州市对此做出调整，将垃圾处理费与清扫保洁费合并征收，共计居民15元/户/月，由街道进行征收。同时对“收支两条线”的管理方法做了相应修改，收缴的垃圾处理费直接由街道保管、利用，不再上交财政部门，但同时，财政不再给予收费补贴。两费合收有效地提高了垃圾处理费的收缴率，同时收费由街道自行支配利用也为垃圾处理费收缴工作带来激励作用，至2010年左右，收缴率有所提升，但仍不足三成。据E20研究院调研，2015年广州市收缴垃圾处理费共计约1亿元左右。广州市生活垃圾集中处置设施距市区较远，平均运距达85公里往返，垃圾清运车辆平均每日仅能往返运输2次，运输成本极高。根据2015年数据统计，广州市生活垃圾运输的成本就达到2亿元，收缴的垃圾处理费尚不足运输成本的一半，距覆盖生活垃圾处理全成本差距甚远。
整体来看，广州市垃圾收费政策在全国具有一定代表性，定额上门征收的方式在落实方面具有一定困难。
处理情况
目前，广州市有在运营生活垃圾焚烧厂2座（分别是第一资源热力电厂一分厂、第一资源热力电厂二分厂），设计处理总量为3040吨/日，生活垃圾填埋场6座（分别是兴丰生活垃圾填埋场、番禺区龙美火烧岗生活垃圾填埋场、花都区狮岭生活垃圾填埋场、增城区棠厦生活垃圾填埋场、增城区陈家林生活垃圾填埋场、从化区城市废弃物综合处理场），设计处理总量为13500吨/日。而根据广州市城管部门统计，广州市实际日均处理生活垃圾总量已超过2.3万吨，其中安全填埋处理的占80%左右、焚烧处置的20%左右，各处置设施超负荷运行，运行压力极大。为此广州市已规划、正在建设5座大型生活垃圾焚烧设施，建成后日均设计焚烧规模将达到1.7万吨，有效缓解广州市垃圾围城的现状。在建生活垃圾焚烧设施预计2018年起逐渐投产。广州市规划在7座焚烧设施全部投产后，焚烧处置的占比将上升至80%以上，安全填埋处理的占比降至20%以下仅用于焚烧处置产生的飞灰、炉渣等的填埋处理。
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